在防控新冠肺炎疫情的今天，政府和公众比以往任何时候都更依赖和信任专家意见。如何识别新冠病毒、如何判断其对人体健康产生的严重性影响、有哪些传染途径、有哪些特效药物等，这些问题均依赖于专家作出专业性、预测性的判断。专家意见为政府和公众“依法科学有序”防控疫情提供了可靠保障，这既是风险社会治理模式的特征，也是传染病防控和突发事件应急工作“依靠科学”治理原则的法律意义。我国传染病防控体系中的专家意见来源多元，既有来源于常规法定组织，例如卫生行政部门下属的事业单位疾控中心、救助治疗第一线的医疗机构和科研院所等，也有来源于应对突发公共卫生事件而动用的临时智库，例如国家和地方各级突发公共卫生事件应急处理专家库。一直被公众和媒体所关注的国家卫健委高级别专家组即是一例。
为完成预防、控制和消除疫情公共治理任务，相应地，《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，通过设置疫情信息公布、疫情预警和疫情控制措施等法律制度，将上述专业组织的专家意见引入结构化的法定程序之中，并赋予其相应法定功能，实现体现理性民主的法治治理方式。
专家意见因参与组织与程序不同而发挥不同规制效力
疫情防控法律体系中的专家意见应发挥怎样的规制效力？回答该问题不仅关涉专家意见的规范维度，亦将关系专家意见的法律责任等法律问题。
根据《传染病防治法》的相关规定，有了传染病发生、流行趋势的预测信息等专业判断，政府才可决定是否发出并公布传染病预警；有了专家对传染病暴发、流行等风险评估，政府才可及时、准确向社会公布疫情信息；有了专家关于疫情危害后果与范围等疫情形势、走势与态势的研判，政府才可不断优化完善疫情防控方案和措施。简言之，作为一种科学力量和技术理性，专家意见是疫情防控行政决策的事实基础和依据，不仅可以使行政决策被充分、令人信服地解释，而且发挥着规范行政决策的目的作用，因为在法的构造中，行政决策法效果的生成毕竟必须受制于专家意见。也只有在此意义上，疫情防控活动才能符合“依法科学有序”的指导原则和规范精神。
为了使专家意见能适当匹配行政功能，以发挥最大功用，法律一般会遵照行政过程的要求对专家参与的深度予以权衡。按照美国著名政策专家皮尔克提出的“科学在政策与政治中的四种理想化角色”，专家可以以“纯粹科学家、科学仲裁者、观点辩护者和诚实代理人”身份出现在行政决策中。概言之，前两者是指专家只分享疫情发生和发展基本信息，并不回答如何利用信息及决策应偏向哪种选择。而后两者是指专家试图让决策者依其偏好或价值观进行决策，并提出诸多为何选择或不选择某种决策的理由。
从疫情防控体系来看，疫情报告制度中的专家意见可归入前两者角色，即发挥科学家咨询、服务决策的规制效力。而疫情预警制度和疫情防控制度中的专家意见很大程度上可归入后两者角色，发挥服务政策选择乃至代替行政决策的规制效力。其中，最值得注意的是我国高度专业化的疾控中心在疫情防控体系中的角色。各地疾控中心作为各级卫生行政部门下属的专业性机构，不仅从事监测、搜集和上报疫情信息等风险评估工作，还可依据法律法规授权，履行提出疫情控制方案、按照卫生行政部门要求采取措施等行政职能。这种兼具专家和行政官员的功能，在实践中极易发生职能倒挂，从而导致法律责任不清晰的状况。
实践中专家意见可能的内在局限性
专家意见对疫情防控意义重大，不过，虽然相关专家处于疫情防控体系的中枢地位，但其意见不一定总是绝对理性和可靠。
处于疫情防控第一线的专家必须以追求事实为己任，通过科学研究最大程度地掌握传染病习性，从而降低因不确定因素引发的次生风险。然而至今为止，我们对新冠肺炎病毒的来源、感染后排毒时间、发病机制等依然不明确。几个月来，对该病毒的认知，也经历了种种波折。因此，“及时、准确、客观”的专家意见规范要求永远是一个理想目标。另外，从人与世界互动的局限性而言，无法排除专家受学科知识、经验及个人偏好甚至政策考虑的影响而解读科学知识。
更需面对的是，最终服务于行政决策作出的专家意见，很可能在发挥功能时遭受来自各利益攸关方的影响。
实践中专家意见的内在局限性及其可能的不当使用往往结合在一起，使得专家意见的正当性和合法性论证在行政法上成为了一大挑战。
专家意见合法性的审视要素
理性——合法的法律秩序是依法治国的基本要求。如何确保专家意见合乎法律，是科学与政治有效融合的关键因素，也是行政法规制中的核心问题。美国哈佛大学学者希拉·贾萨诺夫提出的“专家合法性三体问题”，即专家所代表的知识、专家本身以及专家们在政治领域提供的判断，也许可以视作审视专家意见合法性的路径。
首先，专家意见是否及时、准确和客观，该合法性问题本质上属于行政保留范畴。在对病毒认识始终处于不确定的特定社会背景之下，其他机关很难运用具体法律规则，去权衡或裁断具有预测性、专业性的专家意见。但并非由此就可认定专家意见不受任何拘束。在遵循尊重原则下，其他有权机关依然可以适用“客观、公正、审慎”标准审查构成行政决策的法定要件，例如“传染病爆发、流行”等经验型不确定性概念所形成的专家意见，是否超越法律基本原则。
其次，专家是否具备风险评估资格。现代法律公认的是将主观诚信考核和客观专业能力作为认可专家评估资格的核心内容，由此事先保证专家的独立性和责任心，合理化专家所受的拘束状态。从程序上规范专家参与行政决策系统，是可操作的监管步骤。例如2月8日，国家卫健委办公厅发布关于调整全国新冠肺炎专家组成员的通知，新成员不仅德高望重，而且各自学科背景多元，为精确研判未来疫情态势提供了强大的科学和理性力量。
再次，如何确保专家意见合法且符合中立和公平理性，是专家合法性的关键审查内容。第一，需确保评估组织独立。从法理上而言，独立的专家和一经成立便相对独立的专家组只对事实和法律负责。专家（组）的独立是奠定专家意见合法、中立和公平理性的基础。实践中各地疾控中心的混合职能是否需要改革，值得反思。第二，需公开专家意见。要研判一份专家意见的质量和有效性，必须在充分了解其基础数据的前提下方可展开。第三，应创造条件使得专家意见有机会获得同行评审，在不断涌现的新冠肺炎病毒研究成果面前，若开放程序充分辩论，完全可以提高专家意见质量，亦使行政法所构建的“事实清楚、证据确凿”的行政行为制度在实践中获得良好实现。
（作者陈海萍，系永利集团304am登录法律学院教授）