关保英 上海市人民政府参事，永利集团304am登录教授、博士生导师。
近日，上海发布了《法治上海建设规划（2021-2025年）》（以下简称《规划》）对法治上海建设作出部署，它是对上海依法治市在第十四个五年规划期间的顶层设计，带有全局性、战略性、基础性等特点。《规划》涉及到上海在十四五期间法治建设的几乎所有方面，用九个板块的内容构建了上海在今后五年法治建设的基本任务和实施这些任务的基本举措等。《规划》的侧重点在法治建设的方略和措施方面，同时《规划》包容了上海法治建设中一系列的理论问题、法理学问题，乃至于法哲学的问题。深而言之，《规划》也涉及到了法学研究问题，其对上海以及全国的法学研究都有着促进作用。那么，《规划》关于法学研究的促进作用究竟表现在哪些方面呢？本文拟从下列方面予以探讨。
一、明确了今后法学研究的指导思想
法学研究属于社会科学研究的范畴。与自然科学研究必须突显方法论相比，社会科学的研究则需要有强烈的价值判断，这些价值判断实质上代表了研究过程中的一种政治逻辑、一种政治立场、一种政治理论等。法学研究是以法现象为转移的，而法和法治都与一定的社会利益、政治利益和其他相关利益有所关联，这些利益因素或深或浅地制约并规整着法学研究的方向，这可以被视为是法学研究中的指导思想。
《规划》围绕上海市十四五规划期间的法治建设，包容了非常详实的内容，而每一个内容都是新的历史时代法治国家、法治政府和法治社会建设的体现，它们都与法治中国建设有所契合，使法治中国建设区域化和地方化。无论学界还是实务部门在关注上海十四五法治建设的过程中，都必然会贯穿一个主线，贯穿一个认知的总基调，这个主线和总基调对法学研究的指导意义十分明显。反过来讲，我们在思考和认知上海十四五法治建设时，如果要从学理上、法哲学上对相关问题作出阐释，就必须遵循这个主线来规整上海法治建设的理论基础和理论逻辑。
《规划》明确规定：“深入学习宣传贯彻习近平法治思想。持续推动广大群众干部深入学习习近平法治思想，各级党委（党组）、理论学习中心组要将习近平法治思想作为重点内容，党校（行政学院）要作为重点课程。”这个规定将习近平法治思想在上海法治建设中予以普遍化、过程化和具体化的处理，这实质上明确了习近平法治思想在今后法学研究中，尤其在上海十四五法治建设的研究中指导思想的地位。2020年11月16日，中央全面依法治国工作会议召开，此次会议具有里程碑的意义，因为在此次会议上正式确立了习近平法治思想，这便使得上海十四五期间的法治建设有了方向，更使得今后的法学研究有了指导原则。当然，习近平法治思想有着非常丰富的内涵，它是对中国新时代法治理论的提炼，是对人类法治文明成果的提炼，《规划》的制定过程就充分贯穿了习近平法治思想。而《规划》关于法学研究还有一系列与习近平法治思想完全趋合的具体的指导原则，如强化法律的实施、强化法治人才的培养、强化对法治工作的全面监督等，这些具体的指导原则都必然会对上海十四五期间的法学研究起到非常积极的作用。
二、强调了法律学术共同体的研究职能
2014年我国对依法治国作出顶层设计，在这个顶层设计中对法律工作者队伍或者法律人共同体做了新的认知和判定。在法学研究的传统认知中，法律人共同体或者法律工作者队伍仅包括法官、检察官、律师等相对特定和狭隘的群体。而在新的认知中大大拓展了法律人共同体或法律工作者队伍的范围，就是除了传统的法律人共同体范围之外，我们还认为在人民代表机关从事立法的公职人员，在行政系统从事行政执法，尤其是行政许可、行政处罚、行政强制的国家人员属于法律人共同体或法律工作者队伍，我们尤其认为在高等院校或者科研机构从事法律研究的人员也是法律人共同体或者法律工作者队伍。中共十九大以后我国成立了监察委员会，而在监察委员会从事法治工作的人员也应当是法律人共同体。这个新的判断和法律人共同体范围的划定使我国法治工作越来越有规划，因为在一个国家要实现真正意义上的法治，主体要素便是首要环节，法律人共同体概念的厘清解决了这个问题，为法治国家的建设提供了机制上的保障。
在法律人共同体或者法律工作者队伍中，有一个特殊的共同体——法律研究者工作队伍，他们也可以称作为法律学术共同体。他们的主要职能是从事法律的教学或者研究，通常情况下他们并不参与法律的实务工作，不直接介入执法和司法。但是一国要实现真正意义上的法治就必须有这样一个群体专门进行法律的学术研究，解决法治建设中的理论问题，构建法治实践的理论基础和学术基础。《规划》对法律学术共同体极其重视，其中规定：“加强理论研究和智库建设，组织和推动党校（行政学院）、法学会、高校、科研院所及法学专家学者加强中国特色社会主义法治建设理论研究。以上海法治建设的生动实践为切入点，加强对重点领域、重要事项、重大案件、热点问题的理论认证和实践调研，深入研究中国特色社会主义法治建设的成功经验。”充分证明《规划》在构建法治上海的同时强调了法律学术共同体的研究职能，这是非常重要的，因为上海法治建设对于上海城市治理的提升而言是一个长期不间断的过程，是一个有着强大法治理论支持的工程。法律学术共同体在这个问题上扮演着非常独特的角色，他们能够使上海十四五期间的法治建设实现形而上与形而下的有机结合。
三、拓展了法学研究的新领域
法和法治是一个社会现象，其与社会的发展始终勾连在一起。一方面，社会的发展能够带来和促成法律的发展。另一方面，法律也能够作为社会发展的工具进而促进社会的发展。在法治发展的历史中一些旧的部门法可能会随着社会的发展而不复存在，一些新的部门法则随着社会的发展而产生并形成新的研究对象、新的体系和范畴、新的方法论等。也有一些部门法与社会的发展和变化紧紧交织在一起，传统部门法中的宪法、行政法、刑法、民法以及相关的程序法有着比较悠久的历史，这些部门法既古老又有新的内涵和格局。但是从总体上看，社会的发展使法律的部门和领域越来越多元、越来越新颖。例如，社会法、环境资源法、公共卫生法等都是晚近才出现的法律部门。
我国正处于百年不遇之大变局，这可以说是法和法治一个大的时代背景，而在这种大变局中，包括科学技术、社会结构、政治机制、经济形态、生态安全环境等等都会有或深或浅的变化，它们必然会促成一些新的部门法范畴。如前不久我们通过的《生物安全法》就具有代表性，有关太空和宇宙开发的法律部门也有形成的可能性。新的法领域的形成有客观因素，但也有主观因素。《规划》关于上海在十四五期间的法治发展提出了一系列新的概念，如与自贸区相关的法律问题，与打造国际一流法治环境的法律相关问题，与一带一路相关的法律问题，这都足以拓展法律研究的新领域。《规划》规定：“为提升城市能级和核心竞争力提供法治保障。围绕强化‘四大功能’、深化‘五个中心’建设、推动城市数字化转型、加快打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接等重大战略目标，持续转变政府职能，大力推动制度创新、监管创新、服务创新、加强立法供给……主动参与经济、金融、贸易、航运、科技创新等领域国际规则制定，探索建立同国际通行规则相衔接的制度规范。”该规定围绕上海“四大功能”和“五个中心”的建设提出了诸多新的法律问题，而在笔者看来这些法律问题已经不仅仅是一个法律措施、一个法律案例或者一个法律裁判，它足以形成新的法律研究领域，甚至形成新的部门法。例如，围绕国际国内双循环就可以梳理出一个新的法律范畴，而该法律范畴是传统部门法包容不了的，传统上关于国际法和国内法泾渭分明的划分在双循环的法治构建中可能就不复存在了。
四、丰富了法学研究的方法
《规划》中有关上海未来五年法治建设所涉及的实体内容非常新颖，对于上海建设大都市而论，这些法治举措都非常接地气，这只是问题的一个方面。笔者注意到《规划》有极其明显的时代特征，例如，在的风险防范方面就非常好的总结了疫情应对的经验，在营商环境的打造上就有着非常强的包容精神。与《规划》相适应，上海诸多部门制定了免罚清单，这在法治方法上是具有革新精神的。如上海市生态环境局与上海市司法局联合制定了《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》改变了传统行政处罚中对违法行为人的态度，它使得行政法治在实施过程中更加包容、更具实效。
《规划》在法学研究中暗含了一系列新的方法，如法学研究中甚至法治实践中对大数据的运用。《规划》规定：“加强科技和信息化保障。充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，全面建设‘智慧法治’，推进法治上海建设的数据化、网络化、智能化。优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台，充分依托政务服务‘一网通办’和城市运行‘一网统管’，通过市大数据资源平台推进数据归集与治理，实现法治信息数据的互联互通与共享应用。推动科技创新手段的深度应用，加快智慧法院、智慧检务、智慧公安、智慧司法建设，推进政务服务、诉讼服务向移动端延伸，实现更多事项‘掌上办’。”还如法学研究中的开放精神，上海是一个国际大都市，在涉外法治工作和服务中有非常高的开放维度，《规划》对此有明确规定，要求大显上海法律服务的品牌，要求持续推动律师、公正、仲裁、法律服务方面的改革创新。《规划》规定：“建设一批高水平法律服务机构，2025年前上海律师事务所在境外特别是一带一路沿线国家和地区设立50家以上的分支机构。”还如在法治方法上强调多元构建，十四五期间上海的社会治理必然涉及到对种种纠纷的化解，而前不久上海市人大法通过了《多元纠纷解决条例》使上海在纠纷解决中构建起多元路径。《规划》明确规定：“积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解联动工作机制，构建大调解工作格局。完善预防性制度规范，健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，促进调解、信访、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接。”在《规划》中还有诸多新的法律方法，这些方法虽然基于上海法治建设的实践，但它同时也大大丰富了法学研究的方法。上列笔者提到的大数据开放性、多元化就是在新的历史时代法治研究中最新的方法论。
五、突显了法学研究的上海特色
我国法治建设尤其行政法治方面的建设在近年来有一个特点，那就是有些规范、有些制度、有些新的调控方法使地方人大和地方政府有着非常大的立法和执法冲动。例如，在国家尚未制定统一行政程序法的情况下，一些地方省市则制定了完整更的行政程序规则。《湖南省行政程序规定》内容就非常全面，其立法技术可以与发达国家行政程序法的构造相媲美。行政执法中的黑名单制度也是由地方先发展来的，最近关注较多的免罚清单和初犯不罚也是由地方率先推行和实施的。
上海作为开放度较高的城市，在法治建设方面处于领先地位，一系列现在普遍推行的新的行政法制度都是由上海率先尝试的，《规划》在这方面有了进一步地凸显。我们注意到《规划》的内容与上海地方治理紧密地结合在一起，如《规划》规定：“推进长三角一体化发展法治协同，建立地方立法、执法、司法协同常态化机制。推动长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新，加强相关领域立法。加强执法协调，探索跨行政区域联合执法，逐步统一长三角区域相关领域行政处罚裁量基准。构建长三角司法协作框架，推进区域司法服务一体化建设，逐步统一执法司法标准尺度，建设长三角司法大数据中心。”这些内容还有其他一些内容都是上海地方治理所独有的，也许这些由上海率先实施的治理机制以后可以在其他地方进行复制。但就《规划》所规定的内容来看，绝大多数内容至少在目前来看在其他地方还无法复制，这些归属于上海的地方行政法的内容体现在社会治理方面与法治建设方面，但从法学研究的角度看，它也足以形成新的研究空间。如果法律学术共同体要以《规划》为蓝本进行学术研究，其中所突显的上海特色便无法回避，而这些上海特色的研究领域、研究范畴、研究方法对整个法学研究而论都有着不可忽视的价值。尽管我国的法治建设所走的是自上而下的路径，但不可否认的是，个别研究的创新、区域研究的创新最终会推动全国法学的发展。
六、重构了法学研究的社会价值
《规划》中的一系列内容都直接涉及到法学研究和法律人才的培养问题。其一，《规划》提出了建设革命化、正规化、专业化、职业化的法治专门队伍，涉及到法学会教育体系和研究体系的双重构建。即是说，十四五期间要培养法治专门队伍就必须有与之相适应的高质量法治教育体系，在该体系中法治学术的引领、法律理论的成熟化也不可或缺。《规划》关于法律教育和研究举措的规定非常具体：“2025年前，完成全市立法工作人员全员轮训，培养选树一批全国审判、检察业务专家。健全执法司法人员依法履职免责、履行职务受侵害保障救济、不实举报澄清等制度。”其二，《规划》提出要加强法律服务领域专门人才的培养和队伍建设，法律服务与法治专门队伍建设是两个不同的概念。十四五期间上海的法治越来越社会化，法律人共同体承担着使法律社会化的职责，而在新的时代格局下法律的社会化主要体现在法律的社会服务方面，所以《规划》规定法律服务者队伍要有相应的道德准则，执业行为要越来越规范，要有主动提供法律服务的意识，具备提供法律服务的素质。这个关于法律服务的规定具有强的超前性，充分反映了在新的格局下法治应当体现的社会价值。其三，要构建具有时代特征、有中国特色的法治培养体系。上海在法律人才培养方面有自己的优势，还有成规模的、成体系的法治教育体系，高等院校法治人才培养在全国处于相对领先的地位。尽管如此，《规划》还规定：“结合上海法律教育实地，建成3个左右具有中国特色、国际影响的法学教育重点院校。建立法学院校与法治实务部门常态化衔接机制，按照有关规定和要求实施高校和实务部门人员互聘计划，到2025年至少选派100名高效法学骨干教师到实务部门挂职、100名法治实务专家到高校任教。加强法学法律人才库建设，壮大人民城市高水平法治研究人才团队。”其四，加快涉外法律人才培养布局。我国对外开放是一个长期战略，无论从深度还是广度，对外开放都必须予以拓展。上海作为前沿城市是对外开放的窗口，在国际形势日益复杂的格局下，诸多国际关系的处理必然依赖于相关的法律和法规，如我们需要涉外律师、涉外仲裁员，以及其他涉外法律人才。《规划》对涉外法律人才的培养同样作了强调：“加快涉外法治人才培养布局，到2025年建成3个以上示范性涉外法治人才教育培养基地。发展壮大涉外律师、仲裁员、公证员等法律人才队伍，加大海内外优秀人才引进集聚力度，积极推荐优秀涉外法律人才到国际组织任职。”这些内容虽然是上海十四五期间法治建设的具体工作规定，但它的基础则存在于法学教育和法学研究之中。上列诸方面刻画的深刻命题就是对法学研究社会价值的重构不能将法律研究和法律人的培养仅仅放置在象牙塔之中，而要以更大、更广阔的视野看待法律人的培养和法学研究。