2021年2月23日上海市人民政府发布了《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），对上海新城建设提出了总体要求和实施战略，并设计了一系列新城建设的实施保障和举措。尤其提到了上海五个新城建设的问题，例如，要求到2025年五个新城常住人口规模要达到3600万左右，五个新城所在区GDP达到1.1万亿等。《实施意见》中有关五个新城的规划比较明晰，如提出了各方面的制度保障，提出了各方面的实施举措等。而在法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的大背景下，如何用习近平法治思想指导五个新城建设，如何用法治引领五个新城建设则没有专门作出规定。从某种意义上讲，法治引领是五个新城建设能否取得预期成效的关键所在，那么如何用法治引领五个新城建设呢？
一、通过重大决策法治建设引领五个新城建设规划
五个新城建设有一个总体规划那就是：“产业能级上，新增一批千亿级产业集群，新城中心初步具备上海城市副中心的功能能级，新城成为上海产业高质量发展的增长极、‘五型经济’的重要承载区和产城融合发展的示范标杆。”该总体规划基本上对五个新城建设作了定位，但在五个新城建设的过程中还需要有一系列新的规划。一方面，五个新城建设有总体上的规划。另一方面，五个新城在规划上又有所区别，包括规模、品质、特色等方面都有一定差异。除了总体规划之外还包括具体规划，这些规划都涉及相关政府部门的重大决策。2019年国务院制定了《重大行政决策程序暂行条例》，对重大行政决策作了严格的程序设计，如决策主体、决策权限、决策中的公众参与、决策中的方案选择、决策中的方案评估，当然还规定了重大决策中的后评估和责任追究等。在五个新城建设中，行政决策的法治化是政府部门首先面临的法治问题，必须使决策过程符合法律规定，这也是五个新城建设能否顺利进行和取得成效的第一个法治环节。
通过决策法治引领五个新城建设中的各种规划、各种行政决策，从而可以避免在决策过程中武断和拍脑袋的情形。重大决策法治建设要求相关的决策主体除了遵守《重大行政决策程序暂行条例》之外，还要依据政府组织法所赋予的职权，还要遵守有关城市规划的法律和法规。如果可行的话，每个区都可以形成或者制定有关新城建设决策的行政规范性文件，通过规范性文件使整个决策都有具体的依据。
二、通过政府法治建设引领五个新城城市治理
五个新城不仅仅是一个地理上的新的城市区域，更是文化上的新的城市区域。就是说五个新城有着独有的城市品质，包括文化品质、社会治理品质、市民道德品质等。正是这些不同的品质，使五个新城超越了纯粹的地理概念，就是具有了与五个新城相适应的软实力，这些软实力的形成就涉及了五个新城的城市治理问题。在当代城市体系中，相关治理非常多元，它涉及方方面面的治理内容，小到垃圾分类处理，大到城市交通体系和其他体系的构建。有关五个新城交通治理的实施意见就提出来，交通出行上“形成支撑‘30、45、60’出行目标的综合交通体系基本框架，即30分钟实现内部通勤及联系周边中心镇，45分钟到达近沪城市、中心城和相邻新城，60分钟衔接国际级枢纽。”
除了交通治理之外，城市管理、社区治理以及其他复杂的治理内容和体系都存在于新城建设之中。对于这些复杂的治理，不能简单地运用行政手段，不能简单地进行自治，必须强化治理过程中的法治引领。上海市在2021年12月13日发布了《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》，其对法治政府建设作了全面部署和要求，尤其提到行政执法的程序化问题，提到通过法治手段排解纠纷的问题，提到应对突发公共卫生事件和其他事件的问题。五个新城建设应当率先乃至超前落实《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》，通过法治引领使五个新城建设真正走上规范化的道路。
三、通过市场法治建设引领五个新城招商引资
五个新城建设与自贸区建设究竟是什么关系还需要从理论上予以厘清，在笔者看来，五个新城建设应当尽可能吸收自贸区建设中的先进经验和高效率的治理方式。自贸区在招商引资中就有一些新的突破，如通过负面清单使招商引资不受传统行政许可的约束，负面清单的管理模式营造了较好的营商环境。五个新城当然应当吸收负面清单的管理模式，而营商环境中还有诸多方面的问题需要解决，如市场活力问题、法治氛围问题、市场意识问题、市场文化问题等，这些都是营商环境中的敏感问题。长期以来，上海较为重视对营商环境的打造，各级政府在此方面都已经有所作为。而在新的历史条件下，尤其习近平法治思想形成以后，法治思维应当贯穿于营商环境的始终，我国有一系列与市场经济有关的法律，上海市也出台了《上海市市场经济监管现代化“十四五”规划》，其中关于上海市市场法治有一系列新的要求，也充分贯彻了法治理念。五个新城建设中要充分以市场法治引领招商引资，通过市场法治招商引资是最为可靠的，它可以避免招商引资的短缺现象和其他负面影响。
四、通过信用法治建设引领五个新城社会诚信
《民法典》的颁布标志着我国法治已经上了一个新的台阶，而《民法典》之所以能够得到我国社会的高度认可，主要原因在于自改革开放以来，随着市场经济的不断深化，契约精神在我国越来越得到重视，越来越成为处理人与人之间关系的基本方式。而契约精神的基础便是社会诚信，就是市场主体相互之间的认可，相互之间的尊重等。毫无疑问，五个新城建设中市场化的程度会较前有所提升，契约精神会较前有所拓展，而契约精神能拓展的前提条件便是社会诚信问题。广义上讲，诚信体系包括政府诚信和社会诚信两个方面，社会诚信存在于民间，存在于平等主体之间，而政府诚信则要求行政系统和政府部门要建立诚信体系。《上海法治政府建设规划（2021-2025年）》对诚信体系有如下规定：“强化政务诚信建设。完善政府守信践诺机制。健全完善政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法判决等失信信息纳入市信用信息共享平台并向社会公开。建立政务诚信评价指标，开展政务诚信评价。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度。按照国家统一部署，开展政府机构失信问题专项治理。”而在社会诚信的建设方面，上海也已经有了一些举措，对不诚信的社会主体和行为有后续的追踪。五个新城在社会诚信和政府诚信上都应当有较高的水准，而对此同样必须通过法治进行引领。有关政府部门应当结合国家和上海有关政府诚信的规则和社会诚信的规则引领五个新城建设中的社会诚信。
五、通过知识产权法治建设引领五个新城产业升级
《实施意见》明确提出要强化五个新城建设中的产业支撑。一方面，要求夯实制造业发展基础，打造“一城一名园”，就是让各个新城形成制造业方面的特色；另一方面，加快现代服务业的发展，提出打造“一城一中心”，提出“吸引先进制造业的企业总部、研发中心、运营平台在新城集聚，促进健康产业、体育产业、文化产业在新城形成特色功能，加快推动高能级生产性服务业和高品质生活性服务业发展，按照上海城市副中心的功能能级打造新城中心，建设一批高品质的商务商业集聚区。”同时还强调五个新城要顺应新的技术革命，推进制造业和服务业的融合渗透。产业升级要求新的产业更具有国际化和多元性，而要做到这一点，有关的知识产权法治是不可或缺的。应当说，我国的知识产权法治已经有所提升，前不久中共中央国务院印发《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》，这个纲要既要求我们在知识产权保护方面练好内功，又是对全世界的一个宣誓，就是我国在知识产权法治建设方面是毫不含糊的。五个新城建设在此方面应当有所重视，市政府应当结合五个新城总体产业升级的规划制定知识产权保护的政府规章，而各个新城也可以结合自身特点制定知识产权保护的行政规范性文件，这是五个新城产业升级必须引起高度重视的问题。
六、通过数字法治建设引领五个新城智慧管控
数字法治有两个范畴的含义，第一个范畴的含义是法治的数字化，就是在已有的法治体系中渗入大量的数据，由传统的定性提升为现在的定量，非现场执法、人脸识别技术就是非常具体的将数字引入到法治之中的实践。第二个范畴的含义则是有关数据的专门立法，如《网络信息安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》等，这是目前我国主要的数据法律和法规。随着大数据、云计算、人工智能、互联网、区块链等技术的普及，专门的数字法治肯定会越来越多、越来越丰富，数字法治在城市治理中，在智慧城市的建设中是不可或缺的。在此方面上海已经优于全国其他地方，这是上海的优势。五个新城建设说到底是要形成智慧城市，形成对城市的智慧管控，而智慧城市的建设和城市的智慧管控当然需要数字法治的建设，需要数字法治予以引领。而上海在前不久制定了《上海市数据条例》，五个新城建设可以以此为榜样，对新城建设中的数字法治进行完善，通过大数据、云计算和人工智能使法治管控越来越精细，从而使五个新城率先实现用数字法治引领智慧城市建设。
作者为上海市人民政府参事，永利集团304am登录教授、博士生导师。