作者关保英系上海市人民政府参事，永利集团304am登录教授、博导，中国行政法学研究会学术委员会副主任，中国体育法学会副会长。
2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议对2000年制定的《立法法》进行了修正。这是自2015年《立法法》修正后的又一次较大范围和较大规模的修正。修正后的《立法法》在时代特征、规制事项、立法技术等方面都发生了深刻的变化。将修正后的《立法法》称之为新《立法法》一点也不为过。那么新《立法法》究竟在哪些方面有新的特性呢？笔者试从下列方面谈点粗浅认识。
一、新《立法法》提升了立法的政治站位
立法是国家的重要政治活动，是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程，有着强烈的政治色彩。它是国家基本政治制度的组成部分。作为政治属性明显的立法行为和立法过程，当然应有较高的政治站位，新《立法法》在此方面有了非常明显的提升。以新《立法法》所确立的指导思想为例，明确将习近平新时代中国特色社会主义思想作为立法指导思想的重要构成部分。修正前的《立法法》有关立法原则的规定还不那么厚实，而新《立法法》充实了立法的基本原则。如第6条规定：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是新时代全过程人民民主在立法原则中的体现。同时新《立法法》还将社会主义核心价值观作为新时代立法的基本原则。第8条规定：“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合，铸牢中华民族共同体意识，推动社会主义精神文明建设。”新《立法法》与党的二十大关于中国式现代化建设的部署融为一体。毫无疑问，在今后的立法中，中国式现代化、全过程人民民主、社会主义核心价值观等都自然而然地从指导思想和基本原则方面引领和规范立法行为。
二、新《立法法》周延了立法的概念系统
立法仅从字面意义上看，所包容的是有关法律的制定行为，就是纯粹的立法行为，这个概念的直观性并没有错。但是，法律规范的制定仅仅是一种狭义的立法行为。而在广义立法概念之下，除了制定行为外，还应当包括法律规范的修改、法律规范的废止、法律规范的解释、法律规范的汇编和编纂等。《立法法》修正之前，系统性的有关立法的概念尚未形成，这便导致人们常常下意识地从相对狭义的定义入手，界定和理解立法的概念和立法行为。而新《立法法》则对立法的概念系统作了非常明晰的规定。第55条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。”其至少包括下列立法行为，一是制定新的法律规范，就是国家根据需要形成新的法律规范的行为。二是对已经制定的法律规范进行修改的行为。法律与社会发展总存在一定的时间差，这样的时间差在大多数情形下并不影响现行法律规范总体上的合理性和有效性，但其可能存在着一些条文和款项的相对滞后性。在这种情形下，只需要对正在生效的法律规范做些许修改。通过修改，既节省了立法成本，也能够使正在生效的法律规范与社会过程保持节奏上的同步性。以此而论，法律规范的修改在立法的概念系统中是不可或缺的。三是对过时的法律规范进行废止。我国在不同的历史条件下、不同的年代都会废止某些或某个法律规范。一个法律规范废止后，它就会失去规制力。它也会从我国法律规范体系的构成中被剥离出去，进而保障我国法律规范体系始终是有活力的、与时代同步的。立法中的废止行为，是立法中经常采用的一种形式，所以它也在立法的概念之下。四是法律规范的解释。法律解释是法学理论的基本问题，也是法治实践关注的热点问题，这才形成了非常多的有关法律解释的基本规则，如“字面解释规则”“黄金规则”“缺陷规则”等。法律解释的缘由在于法律适用中会有各种复杂因素而产生相应的争议，该争议对法律的实施有着较大的影响，但问题的根子还在于对法律规范如何认知。所以在立法行为中不能没有法律解释及其概念的存在。五是法典编纂，就是对某些部门法制定或者形成法典的立法行为。我国《民法典》的编纂，就很具有代表性，它将较为零散的民法规范形成一个庞大的体系，这是立法行为中相对较高的行为状态。新《立法法》将上列立法行为都框定在新时代的立法概念系统之下，这就使得立法系统及其概念越来越周延，对我国法治体系的形成所起的作用绝对不可低估。
三、新《立法法》框定了立法的时代属性
习近平总书记指出，“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”。精辟地阐释了改革开放与依法治国的关系。此次修改《立法法》便是对新时代正确处理改革和法治关系及其经验的总结。我们的改革开放是进行时，其力度和路径都要越来越宽。同时我们的改革开放必须有充分的法律依据，改革开放的成果也应该得到法律的固化。所以改革开放和立法便是相辅相成、相伴相生的。该问题如果回归到法哲学层面上，就是立法既要与时俱进，又要形成新的时代特征。修正前的《立法法》在有关立法的时代特征上没有相应的规定，而新《立法法》则框定了立法的时代属性。根据《立法法》原则部分和其他条款的规定，立法的时代属性包括下列若干方面：一是系统性。就是我们的立法要形成不同部门法之间的自洽，下位法与上位法的高度统一。其内部结构要有层次感，要相互补充和平衡，如公法与私法就应当保持相应的平衡性，不能顾此失彼；二是整体性。我国尽管有若干个部门法的划分。但就我国法律规范体系而论，它是一个整体，任何能够在法律体系中发挥作用的规范，都支持了这样的整体性，而不能在整体性之外有存续的空间；三是协同性。《立法法》关于立法主体的规定，采取了较为灵活的处置方式，而新《立法法》进一步肯定了立法中灵活性及其具体性的优势，这就使得在我国立法主体并不是单一的。例如新《立法法》规定，监察委员会有权制定有关的监察法规，而军事管理机关也有权制定军事管理方面的法规和规章。尤其在地方立法权方面，新《立法法》作了进一步的拓展而不是收缩。我国不同地方存在着经济、文化、社会事务等方面的交流与合作关系，这便有可能在立法中形成不同地方之间的交流与合作，不同部门之间的交流与合作。所以，新《立法法》将协同性作为新时代的又一个属性；四是时效性。人们对法律规范的总的期待是它的相对稳定性。但是，在时代发展的大变局之下，法律的稳定性和连续性受到了来自诸种复杂因素的挑战。如何应对这样的挑战，是立法者的必答题，也是立法者必须正确处置的问题。新《立法法》通过对时效性这一时代特征的框定，解决了立法的稳定性、连续性与与时俱进性之间的逻辑关系。新《立法法》框定立法的时代属性，这是其一大亮点。
四、新《立法法》强调了立法的历史传承
立法既是一个社会现象，也是一个文化现象。就前者而论，立法存在于社会机制之中，是社会机制运作的产物，是社会发展的产物。此特性要求任何立法行为都必须与特定的社会环境、社会过程、社会关系、社会秩序等予以统一和协调。同时，通过立法行为调整社会关系，进而规范社会秩序。社会性使立法行为要充分利用本土资源。就后者而论，立法与民族精神和传统文化不能割裂。一定意义上讲，立法的根基在历史传统和民族特性之中，法理学中的历史法学派就强调立法的这个属性。我国新《立法法》在此方面有明确具体的规定。例如在原则部分，明确规定在立法中要坚持依法治国和以德治国相结合，这是对立法文化的强调，而该文化的亮点在于立法中对德治因素的考量。新《立法法》在原则部分还强调立法“要铸牢中华民族共同体意识”。其将立法行为与铸牢中华民族共同体意识予以有机结合，是对我国今后立法价值的非常高的期待。而这些内容都从一个侧面反映了新《立法法》强调了立法的历史传承性。我们还要强调，这次对《立法法》的修改及其过程也垂范了立法的历史传承性。之所以这样说，是因为新《立法法》在体系、结构、主要内容等方面都继承了旧《立法法》的优点。通过注入新的内容，使新《立法法》更加充实。从这个角度讲，其历史传承性非常具体和到位。
五、新《立法法》协调了立法的职能权限
上面已经指出，《立法法》所确立的新的立法概念是一个完整的概念系统。既包括了立、废、改、释、撰等过程性立法行为。又包括了法律规范的不同名称，如法律、行政法规、地方性法规、政府规章、军事法规、监察法规以及由司法机关所作的司法解释等。不同名称的法律规范，不单单是一个名称上的区分，它在深层次上，涉及到了立法职权的分配和合理行使问题。新《立法法》首先强化了法律保留原则，就是将全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律的事项作了新的拓展和强化。为了让国务院在经济和社会改革中有所创新和尝试，也拓展了国务院行政法规的制定权限。新《立法法》在附则部分还对监察委员会的立法权作了规定。例如第118条规定：“国家监察委员会根据宪法和法律、全国人民代表大会常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这些规定明晰了立法的职能权限。应当指出，《立法法》制定的重要目的是对立法权行使的规范，使相关主体在行使法律规范的制定权时，要中规中矩，不能超越权限立法，更不能滥用立法权。令人欣慰的是，新《立法法》在作出上列规范的同时，也赋予了相关主体的立法权限。尤其对地方性法规和地方政府规章所规制的事项作了一定的拓展。例如新《立法法》就允许地方性法规和地方政府规章对“基层治理”及其相关事项作出规定。换言之，享有地方性法规和地方政府规章制定权的机关，在地方立法的权限上越来越厚实，这便使得新《立法法》在有关立法权的保护上有了新的价值取向。这与前不久中共中央和国务院关于我国国家机构改革的顶层设计是一脉相承的。
六、新《立法法》构型了立法的新模式
新《立法法》中，关于立法原则的规定，增设了一些条款，也确立了新的立法原则，如在旧《立法法》中，尚未提到依法立法的原则，而新《立法法》则明确规定了依法立法的原则。明确规定了所有立法行为都必须符合宪法的规定、原则和精神，这实质上是对合宪性原则的规定。从这些新的原则出发，新《立法法》构型了一系列新的立法模式。例如明确规定了立法联系点的问题，第70条规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”依据该条规定，全国人民代表大会及其常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，并通过立法联系点听取基层群众和有关方面的意见。这是立法中的一种新的模式，将最高层的立法与社会基层予以联系，贯通于立法过程。还如新《立法法》规定了各种形式的发布立法信息、介绍立法情况和回应社会关切的问题。就是说，其将立法行为及其过程置于公众的参与之下。通过发布立法信息和介绍立法情况，让社会公众在立法中扮演主人翁的角色。尤其在立法涉及敏感问题时，相关立法机关要对社会有所回应。还如新《立法法》明确规定了合宪性审查问题。相关法律、法规的制定不能与宪法相抵触。通过合宪性审查这样的具体制度，使法律、行政法规、自治条例和单行条例等等都能够与宪法保持高度一致，不能有任何违反宪法的情形。新《立法法》还规定了备案审查制度。第109条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；（三）自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况；（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规报送备案时，应当说明变通的情况。”该规定建构起了立法中的备案审查制度，而在后续的条款中，关于该制度还有一些操作层面上的规定。如第114条规定：“其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。”第115条规定：“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。”备案审查与合宪性审查是新《立法法》中所确立的两个新的制度，在实现依法立法、科学立法和民主立法中都起到了非常积极的保障作用。
七、新《立法法》凸显了立法的问题意识
党的二十大将“必须坚持问题导向”作为新时代的重要认识论和思想方法。它要求我们在实现中国式现代化进程中，要增强问题意识，聚焦实践中遇到的新问题，聚焦人民群众急难愁盼的问题。在《立法法》修改中，也秉持了问题应对的方法论。此次《立法法》的修改，涉及到立法的基本原则、合宪性审查、立法决策与改革相衔接、相关主体的立法权限、备案审查、地方政府立法权的拓展等一系列问题。每一个问题的形成都是在立法的实践中遇到的。所以，每一个所修改的条文的选择，都有着强烈的问题意识。另一方面，《立法法》坚持具体问题具体分析的辩证哲学思想。例如第7条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”其强调立法要从实际出发，适应社会发展和改革的要求。这便从大的原则上规范了立法中的问题意识及其问题应对的举措。我们注意到在新《立法法》中，还分别规定了经济特区、浦东新区和海南自由贸易港立法权限的特事特办问题。第109条第5项规定：“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规报送备案时，应当说明变通的情况。”在全国性立法中，提到两个具体的地方和对两个特殊地方立法作出特别规定，足见新《立法法》所体现的问题应对意识。
八、新《立法法》强化了立法的技术进路
有学者认为，好的法律规范应当将实质上的完整性和进步性与形式上的规范性和严谨性予以有机统一。所谓实质上的完整性和进步性，就是指法律规范对所规制的事项要发挥正能量作用，而不是给所规制的事项带来负能量。这实质上要求法律规范要具有进步性和科学性。在我国，凡是正能量的法律规范，都要体现全过程人民民主。就形式方面看，法律规范应当保持结构上的体系性和内容表述上的严谨性，不能模糊和有所疏漏。高质量的法律规范必须同时做到上列两个方面的统一。有学者分析认为，实质美而形式上有缺陷的法律类似于“多病的才子”。而形式美实质上有毛病的法律则类似于“妖娆的毒妇”。而同时在实质方面和形式方面都存在问题的法律规范则被认为是“不具的痴汉”。这是对一个科学化、体系化，以及规范化的法律规范的比喻。它表明，法律规范的制定是极其复杂的，涉及立法的技术问题。旧《立法法》并没有对立法技术问题作出相应的规定。至少没有提到立法技术的概念，而新《立法法》则要求全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范，首次在我国《立法法》中提到了立法技术规范。这意味着新《立法法》对立法技术的重视。第65条明确规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范。”其概括了立法中的相关技术问题。笔者注意到，在一些国家和地方，有专门规定《立法标准法》，要求法律规范的制定和行使必须符合相应的技术标准。这对我国《立法法》今后的完善是有所助益的。
九、新《立法法》奠定了立法的法典化基础
2020年我国制定了《民法典》，它开辟了我国法典化的新道路。《民法典》颁布后，引起了我国法学界对法典化问题的重视，全国人大也将行政法典、教育法典和环境法典的制定问题提了出来。公法学界对行政法典、教育法典和环境法典的制定作了深入研究，产出了一大批颇有价值的研究成果。以行政法典的制定为例，学者们讨论了行政法典制定的必要性和可行性，并形成了相应的共识，普遍认为制定行政法典的时机已经成熟。而关于行政法典的构型，学者们同样有深入研究。例如有学者探讨了行政法治理念的入典问题；有学者探讨了行政法治原则的入典问题；有学者探讨了行政六法的入典问题；还有学者探讨了行政法典与部门行政法的关系问题，等等。在一些问题上，已经有相同和相似的认知。而教育法典和环境法典的制定也引起了学界和社会的关注。当然，还有一些学者探讨了经济法的法典化问题、体育法的法典化问题等。针对法学界关于法典化问题的研究和诉求，新《立法法》并没有回避。在笔者看来，新《立法法》奠定了我国未来立法走法典化道路的基础。新《立法法》在原则部分，一方面强调通过立法形成社会主义法律体系，这实质上是对法典化的肯定，因为在一个法律体系中，没有若干法典的支撑，该法律体系就很难说是完整的。新《立法法》还进一步强调了法制统一原则，而法典化最能够体现法制统一的问题。因为通过法典，可以将零散的、碎片化的立法行为予以整合。新《立法法》在原则部分还要求，我国要在国家在治理体系和治理能力现代化中，发挥法治的重要作用。国家治理体系和治理能力的现代化与法典化之间的关系是正向的，而不是反向的。除了上列原则性的规定之外，新《立法法》第一次提到了“编纂法典”的概念。这在我国以前的立法体系的概念中是不多见的。而“编纂法典”的概念及其含义是及其清晰的，就是要求我们针对不同的部门法，形成不同的法典。依据各个部门法的实际情况，选择法典形成的时间表。这个规定没有采取一刀切的方式，但绝对不能够简单地将其理解为立法中的一个形式性宣示，而是要将法典化付诸立法实践。因此，笔者认为，新《立法法》奠定了立法法典化的坚实基础。