关保英，上海市人民政府参事，永利集团304am登录教授
2024年2月9日，国务院发布了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），对罚款在行政执法中的地位、罚款的设定、罚款的实施、罚款的监督等作了系统规定。该规定紧密结合了2021年新修改的《行政处罚法》，并充分考虑到近一两年来我国政府职能转变、社会管理创新、营商环境优化等新时代的法治状况，是对新时代罚款这一行政处罚行为的科学设计。综观《指导意见》，其所包含的关于罚款的新内涵可以从下列方面予以分析。
一、关于罚款的行为性质
罚款是行政处罚的一个种类，它与警告、通报批评、没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证、吊销许可证、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留共同构成了我国行政处罚的罚则，我国《行政处罚法》将其称之为行政处罚的种类。关于罚款的性质，《行政处罚法》并未作出相应的解释和定位，而《指导意见》则站在相对较高的理论和实践层面对新时代罚款的性质做了相应的概括。
（一）普遍性
罚款是行政处罚若干种类中的一个，在《行政处罚法》有关处罚种类的排列上，它居于第二个位次。《指导意见》则明确指出：“罚款是较为常见的行政执法行为”。这个概括不仅仅将罚款定性为行政处罚中的一个种类，而且在行政执法的视野下，它是最为常见的行政执法行为，深刻刻画了罚款在处罚种类和行政执法中的普遍性。即是说，罚款在行政处罚中所使用的频率相对较高，所适用的范围相对较广，所涉及的社会关系形式也相对复杂。在行政执法实践中，罚款无论在公共秩序的维护上还是在社会关系的调整上，都比其他处罚形式更有深度和广度。这同时也带来了行政法治中的其他后续问题。例如在行政监督和行政救济的案件中，因罚款所导致的监督行为和救济行为也相对较多，行政复议案件和行政诉讼案件中以罚款作为具体行政行为而被起诉的，所占的比重也相对较大。
（二）敏感性
罚款与被处罚人即与行政相对人的经济利益联系在一起，所以罚款在行政处罚种类中就显得具有更大的敏感性。《指导意见》将其与政府公信力，与人民群众的关切等结合在一起进行考量。认为罚款作为行政执法的手段，一头连着政府，一头连着社会公众，而公众对党和政府的信任、对我国法治的信心，常常因罚款的理性与非理性而有所增强或减弱。《指导意见》规定：“为进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定和实施”而制定该《指导意见》。由此可见，在新的历史时代下，我们对罚款这一执法行为的认知有较高的政治站位，该政治站位的前提条件就是罚款本身所具有的敏感度。在行政执法实践中，社会公众对一些非理性的罚款行为既有敏感度，也较为反感。例如，前不久出现的某菜农因14元蔬菜而遭到某食品管理机关10万元以上罚款的案例，就引起了媒体和公众的普遍关注。以此而论，罚款的形式虽是具体行政行为，但实质上，它却承载着其他社会因素和政治因素。关于罚款敏感性的认知是《指导意见》的一个亮点。
（三）损益性
学者们将行政行为分为有利行政行为和不利行政行为。该分类是以行政行为与行政相对人的利害关系为前提条件的，一个行政行为作出后给行政相对人带来了利益，它就是有利行政行为。反之，一个行政行为作出后损害了相对人的利益，它就是不利行政行为。前者如行政给付、行政指导、行政奖励等，后者如行政处罚、行政强制等。罚款作为行政处罚中普遍使用的手段，它当然应当归于不利行政行为的范畴。进而言之，每一次的罚款行为都会不同程度地对行政相对人造成损益。《指导意见》对罚款的这个属性有充分的认知，明确规定：“严禁逐利罚款、严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款”。《指导意见》在基本原则部分，要求行政主体在实施罚款时坚持问题导向，着力破解企业和群众反应强烈的乱罚款等突出问题，这实质上是以罚款的损益性为逻辑前提的。罚款之所以在近年来引起了社会公众的普遍关注，使诸多行政相对人感到不适，说到底就是由于它的损益性所造成的。
（四）正式性
罚款在2021年《行政处罚法》修订时就引起了广泛的关注和讨论。全国人大在《行政处罚法（修订草案）》的说明中，有关罚款问题就有专门的表述。新《行政处罚法》施行后，2021年12月15日，国务院发布了《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（以下简称《通知》）。其对罚款，尤其罚款的设定，作了专门规定。既包括罚款的设定权问题，也包括罚款设定中的额度问题等。足见全国人大和国务院对罚款这一执法行为极其重视，并通过新《行政处罚法》针对性地对罚款作了新的规定。如行政主体能够不予处罚的尽可能不实施处罚行为，以及首违不罚的制度设计等，都使得新《行政处罚法》中的罚款有了相对的聚焦，原来罚款的任意性、分散性和不规范性作了相应的处理，使罚款在行政执法中相对正式、相对严格。而《指导意见》在此方面又有新的举措：“强化对违法行为的预防和惩戒作用，提升政府治理能力，维护经济社会秩序，切实保护企业和群众合法权益，优化法治化营商环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。”罚款的正式性便可以在这个规定所选择的若干关键词上得到佐证。
二、关于罚款的设定
罚款的设定是罚款及其规范的重中之重。之所以这样说，是因为罚款的设定实质上是有关罚款的立法行为，是有关罚款的规则设计行为。一旦罚款的立法和罚款的规则设计出了问题，其他后续问题也就会接踵而至。因此，新《行政处罚法》在有关罚款在内的行政处罚设定上有了诸多的改革和新的举措。一方面提升了罚款设定权的能级，就是对罚款设定权的主体及其条件作了严格限制。另一方面，为了行政执法的需要，将一些罚款的设定权也作了适度的下放。通过这两个方面的处理，使行政处罚的设定权更加优化。《指导意见》在“主要目标”的选择上要求：“罚款设定更加科学”，这是对罚款的一个新定位，它可以有下列方面的具体内涵。
（一）标准化
前不久中共中央、国务院发布了《国家标准化发展纲要》，该纲要第18条规定：“推动行政管理和社会治理标准化建设。探索开展行政管理标准建设和应用试点，重点推进行政审批、政务服务、政务公开、财政支出、智慧监管……数字政府、营商环境标准化建设”等。这是有关政府治理和社会治理的标准化建设的顶层设计。该顶层设计对我国行政执法提出了新的要求，就是行政执法在新的历史时代下应该走标准化建设之路。《指导意见》在罚款的规范化问题上秉持了标准化建设的理念。例如，《行政处罚法》在有关行政处罚的适用中只提到了从轻适用的情形，没有对从重处罚作出规定。《指导意见》则要求既要制定从轻处罚的相关清单，也要制定从重处罚的相关清单，并指出在一些重点领域的执法应当强化处罚力度。国务院在《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中，对疫情期间相关行政处罚适用中的从重处罚做了肯定。这便使得在我国行政处罚适用的总体构型中，从轻与从重共同存在，使行政法界的标准化有所落实。《指导意见》进一步要求：“规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况实施调整。鼓励行政区域按规定联合制定统一监管制度和标准规范，协同推动罚款数额、裁量基准等相对统一。”其关于行政处罚设定的标准化及其具体要求非常之明显。
（二）平衡化
行政处罚的目的和价值追求一直是学界和实务部门争论的问题。换言之，行政处罚究竟是行政执法的目的还是行政执法的手段，行政处罚究竟在于对被处罚人进行报复还是在于以儆效尤等价值性问题长期存在着争论。一些学者认为，行政处罚包括罚款是对当事人的一种制裁，它的功能具有目的性。另一些学者则认为，行政处罚包括罚款只是为了有效地维护行政治理秩序，它只是一种手段而不是目的。上列论点都包含了一定程度的合理性。在笔者看来，罚款只是一个手段，它的最高价值在于实现政府治理和社会治理的有序化。《指导意见》是将罚款作为行政治理中的一个手段而定位的，这便要求罚款要与其他手段的使用予以协调和平衡。《指导意见》指出：“要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款”。非常精妙地将罚款和其他治理手段作了平衡。同时，罚款本身要与违法行为相适应，就是我们通常所说的过罚相当。过罚相当是行政处罚的一个大原则，该原则要求当事人过错的量和缴纳罚款的量要适度平衡。《指导意见》要求行政法规、规章设定罚款和确定罚款数额时要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严，避免失衡。
（三）定量化
如果说每一个行政处罚的种类都有相应的量化标准的话，那么，罚款的定量化则更加明显。罚款无论小数额还是大数额，都是用金钱计算的。罚款的设定需要用金钱的数额予以说明，而每一次罚款的实施和执行也同样需要通过金钱数额予以表明。正因为如此，《指导意见》在整个体系中都非常重视罚款的定量化问题。《通知》中明确规定，尚未制定法律、行政法规，因行政管理的需要，通过规章设定罚款的数额不得超过10万元，涉及到公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定罚款的数额最高不得超过20万元。上列规定表明有关罚款的定量化有两个主要的路径，一是规定具体的罚款数额，如10万元、20万元。另一个则是规定相应的倍数，如10倍、5倍等。罚款的数额问题必须严格定量，如果没有相对严格的定量，则会导致滥罚和乱罚现象。我国一些基层政府甚至将罚款作为创收的手段，更有甚者将罚款作为财政来源的一部分，这都违反了罚款的价值定位，违反了《行政处罚法》设定罚款的初衷。
（四）可控化
非理性行政执法在我国行政执法实践中普遍存在，如疫情防控期间某地的绿码变红码事件，还如近年来在农村出现的一些不适当的农管执法就被社会公众普遍诟病。应当说无论哪一种非理性执法都不同程度地破坏了我国的行政法治体系，违反了行政伦理准则，触碰了行政执法的底线。而在笔者看来，罚款中的乱罚和滥罚现象是我国行政执法中最主要的非理性执法。有的行政主体在没有法律依据的情况下实施罚款，有的行政主体处以天文数字的罚款，还有一些行政主体在不告知当事人法律依据和事实的情况下实施罚款，甚至还有一些行政主体引诱当事人违法进而实施罚款，诸如此类不一而足。《指导意见》的推出适当其时，其在罚款的设定中建立了一系列有效的制度，如修改废止制度，就是对不适当的罚款及其规则予以废止；设置了后评估制度，就是要对设定的罚款进行相应的评估，通过评估作出清理。《指导意见》规定：“对评估发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、明显过罚不当、缺乏针对性和实用性等情形的罚款规定，要及时按照立法权限和程序自行或者建议有权机关予以修改或者废止。”这些制度设计的目的都在于使罚款的设定在可控制的范围内。《指导意见》在控制手段的选择上也较为严格：“因特殊原因无法在上述期限内完成部门规章修改或者废止工作的，可以适当延长，但延长期限最多不得超过30日。罚款事项取消后，有关部门要依法认真研究，严格落实监管责任，着力加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提高监管的科学性、简约性和精准性，进一步提升监管效能。”
三、关于罚款的实施
行政处罚的实施是《行政处罚法》所规范的另一个核心问题，其中包括行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖、行政处罚的适用等。新《行政处罚法》严格规范了行政处罚的实施主体，明确规定不具有行政执法主体资格的组织不能实施行政处罚，而行政处罚的适用也有很多新的改革。例如，加大重点领域行政执法的力度、适用从旧兼从轻的原则、完善行政处罚决定无效制度等。新《行政处罚法》颁布后，罚款的实施得到了细化和规范。《指导意见》在新《行政处罚法》的基础上，关于罚款的实施作了集中规定，形成了新的罚款的实施机制。
（一）理性化
非理性罚款在行政法治实践中并非个案，它虽然不能说在我国行政处罚中已经成为了主流，但至少在社会公众眼里有着非常高的关注频率，任何滥罚和乱罚现象都属于非理性罚款。《指导意见》要求在罚款中不能随意给予顶格罚款或高额罚款，不能随意降低对违法行为认定的门槛，不得随意扩大违法行为的范围等等，这都是对非理性罚款的概括。无论如何，我们都必须坚持罚款只是行政执法中的一个手段，它不是最终目的，也不是价值追求。行政主体建构理性化的行政治理秩序，行政主体与行政相对人形成和谐的治理关系，行政主体让行政相对人在每一个执法行为中都感到公平和正义，才是罚款的最高境界和价值追求。《指导意见》明确规定，在罚款实施中，对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量制度符合法定要求，避免类案不同罚。尤其规定严禁逐利罚款，严禁对已经超过法定追责期限的违法行为给予罚款。《指导意见》还明确规定：“加大对重点领域的执法力度，对严重违法行为，要依法落实‘处罚到人’要求，坚决维护企业和群众合法权益。行政机关实施处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，不得只罚款而不纠正违法行为。”
（二）数字化
罚款作为一种具体行政行为，它是通过行政主体，通过相应的行政程序，应用于行政执法过程中的。同时涉及到行政主体与行政相对人之间的关系，这其中包括行政主体与行政相对人之间的协商、沟通、交流，乃至于讨价还价中的博弈等。罚款行为的实施除了罚款本身能够用金钱说明之外，整个罚款的实施过程也有着诸多隐形的消耗。如执法主体和执法人员的付出，执法过程的成本投入，以及其他的软件和硬件方面的付出等。为了降低罚款行为实施的成本，新《行政处罚法》确立了非现场执法的概念和机制。说到底，非现场执法实质上就是执法中数字化的体现。《指导意见》根据新《行政处罚法》，对罚款中的非现场执法作了下列规定：“县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要在2024年12月底前完成执法类电子技术监控设备（以下简称监控设备）清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，清理结果分别报本级人民政府、上级人民政府；每年年底前，县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要分别向本级人民政府、上级人民政府报告监控设备新增情况，司法行政部门加强执法监督。”《指导意见》还规定：“利用监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，根据监管需要确定监控设备的设置地点、间距和数量等，设置地点要有明显可见的标识，投入使用前要及时向社会公布，严禁为增加罚款收入脱离实际监管需要随意设置。要确保计量准确，未经依法检定、逾期未检定或者检定不合格的，不得使用。”这些规定有两层含义，第一层含义是罚款在未来的行政处罚中尽可能实现数字化，就是将大数据引入到罚款实施中来。例如罚款中的非现场处罚就是大数据运用的生动体现，它降低了处罚的成本，也减轻了行政相对人的负担。第二层含义则是数字化在罚款实施中日益普及的情况下，要对其严格予以规范，不能通过数字化而使执法懒政，更不能够通过数字化加大行政相对人的违法成本。在实践中，因数字化而引起的非理性罚款屡见不鲜。笔者认为，罚款实施中的数字化既是一个趋势，也要受到严格的约束和规范。
（三）辅助化
我国虽然尚未制定统一的《行政执法法》，尚未对行政执法作出统一化的规定，但行政执法基本上形成了相应的体系和机制。行政主体在行政执法中基本上有章可循，也能够做到行为的有序化。能够支持行政执法的具体行政行为也有很多种，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政裁决、行政检查等等。根据司法解释中的分类，目前我国相关的行政执法行为有二十余种，而行政处罚行为也是其中的一类。行政处罚行为除罚款之外，还有警告、通报批评、没收违法所得、限制从业和行政拘留等诸多种类。它们在行政处罚中都有适用的空间，都同时支持了行政执法行为。《指导意见》虽然揭示了罚款的普遍性，但它并没有肯定罚款是行政处罚中的主要手段，更不是行政执法中的主要手段。质而言之，罚款在行政处罚中，尤其在行政执法中，只是一个辅助性的手段。《指导意见》结合《行政处罚法》的相关原则，明确规定在罚款实施中要坚持处罚与教育相结合。就是在行政处罚实施的过程中，要对当事人予以引导，要对当事人进行适当的教育，要让当事人形成自觉守法的意识，进而化解行政主体与行政相对人之间的纠纷，规避相应的风险。《指导意见》规定：“要充分考虑社会公众的切身感受，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，优化罚款决定延期、分期履行制度。”将罚款的实施作为行政处罚的辅助性手段，也体现了我国对文明执法的要求。由于罚款具有较明显的损益性，常常会让行政相对人产生抵触和反感情绪，所以，能不罚的尽可能不罚，能少罚的尽可能少罚。首违不罚和免罚清单的实施实质上就认可了罚款只是行政处罚和行政执法中的一个辅助性手段的理念。
（四）实效性
罚款的实施始终要贯彻《行政处罚法》的相关原则。如过罚相适应的原则、处罚与教育相结合的原则、处罚与违法行为纠正的原则等。处罚与违法行为的纠正在罚款中有着更加特殊的地位，有些行政主体对罚款的认知已经发生了某种程度的偏差。在实践中，一些主体似乎认为只要收取了罚款，让当事人付出了金钱义务，就已经达到了行政处罚的目的。事实上，诸多当事人虽然缴纳了罚款，但在心里认知上并没改变，没有达到行为理性化的目的，所以，常常会出现某一违法行为重复发生、多次发生、持续性发生等现象。随之而来的是处罚机关的重复处罚、多次处罚等，这使违法与罚款之间形成了一种恶性关系，而不是良性关系。说到底，就是罚款并没有达到应有的目的，失去了实效性。对违法行为，行政主体可以实施罚款，但更重要的是必须纠正该违法行为，而不能让该违法行为继续存在。同时，罚款还必须得到行政相对人的认可，让行政相对人认识到，之所以被处罚是因为其实施了违法行为。如果被处罚人没有这样的认知，那行政处罚就失去了它的实效性。《指导意见》规定：“总结证券等领域经验做法，在部分领域研究、探索运用行政和解等非强制行政手段。鼓励行政机关建立与企业和群众常态化沟通机制，加强跟进帮扶指导，探索构建‘预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访’等执法模式。”
四、关于罚款的监督
我国的法治体系由规范体系、实施体系、监督体系和保障体系而构成。《指导意见》在对罚款进行规范和设计时，将监督体系纳入了制度范畴。在基本原则部分，要求坚持党的领导，把坚持和加强党的领导贯穿于规范和监督罚款设定和实施的全过程和各方面，其强调了对罚款的监督。同时《指导意见》通过一个完整的部分对全面强化罚款的监督作了规定，新时代罚款的实施秉持什么样的监督理念？使罚款朝着什么样的方向发展？笔者认为下列方面是最主要的。
（一）去主流化
《指导意见》在对罚款性质的议定中，认为罚款具有普遍性和敏感性等属性。能够得出这样的结论，与罚款在行政执法，尤其行政处罚中的使用频率过高有关。在一些行政主体看来，罚款既可能是行政处罚的主流，也可能是行政执法的主流。这是一个极其错误的判断、极其错误的行为认知。针对这种错误认知，《指导意见》在罚款监督的制度设计中首先提出了源头治理问题，要求坚决防止行政主体以罚增收，就是通过罚款增加财政收入、通过罚款增加其他收入。坚决制止和防范以罚代管，就是不允许行政主体怠于履行管理职能，而一味地将注意力集中在罚款上。更要制止罚款逐利等恶性行为，一些行政主体通过罚款进行创收，一些行政主体通过罚款建立小金库等，这都是实施滥罚和乱罚的源头。针对这种情形，《指导意见》要求：“严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。”这便要求各种罚款的实施都要去主流化。《指导意见》关于罚款去主流化还有一些很有价值的规定，例如要求对违法行为频繁发生等罚款事项进行综合研判，优化相应的管理措施，不能只罚不管。总而言之，罚款绝对不能成为行政处罚和行政执法中的主流，它只是手段之一。
（二）去利益化
行政系统所履行的是公共职能，它的法律人格在通常情况下是国家。在学界就有一种学说，认为行政主体本身不具有法律人格，它的法律人格归属于国家。该理论所反射的含义是，行政系统不能成为一个自利系统，它只能够代表公共利益、国家利益或者社会利益，而不能成为某种自利性的实体。然而，在行政执法的实践中，一些行政主体或者有意识的或者无意识的，成了一个自利系统。针对行政系统的自利性，《指导意见》明确规定：“行政机关要将应当上缴的罚款收入，按照规定缴入国库，任何部门、单位和个人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。”该规定对个别行政系统的自利性既有所担忧，也采取了一定的防范措施。罚款之所以敏感，就是它的金钱属性，而这样的金钱属性便使得它必然与个体、群体等利益勾连在一起。罚款必然要影响到被罚款人的利益，但这样的影响，其性质是法律上的制裁，而不是物与行为的交换，更不是金钱与制度的交换。换言之，行政主体无论如何都不应该将自己置于罚款中的利益人一方，而应当与这样的利益明确切割。《指导意见》关于去利益化还有进一步的规定：“财政部门要加强对罚款分离、收支两条线等制度实施情况的监督，会同有关部门按规定开展专项监督检查。”
（三）去无序化
罚款是具体行政行为的一个特殊类型，它的实施必须遵循严格的程序规则。《行政处罚法》所规定的实施主体、管辖权限、主管机关、程序环节，乃至于期限、处罚文书的制作等等，都必须按《行政处罚法》所规定的程序进行。《行政处罚法》关于处罚的程序设计是较为完整的，如在行政处罚决定中，有简易程序、一般程序和听证程序等。行政主体实施罚款，每一个环节、每一个步骤都应当有程序上的约束。除行政处罚程序之外，我国还有其他的行政程序规则，如信息公开的程序规则、行政行为说明理由的程序规则、行政执行的程序规则等。每一个程序规则，行政主体都必须予以遵守。罚款之所以有滥罚和乱罚的现象，与一些行政主体没有遵循相应的程序规则是相互关联的，所以《指导意见》对罚款去无序化的问题有一些针对性的规定：“要依法加强对罚款收入的规范化管理，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实际检查。”这些规定都为罚款的实施提供了有序化的保障。
（四）去任性化
行政公信力的建构是我国近年来在行政法治建设中关注的主要问题之一。我国一系列行政法制度的建构几乎都与此有关。如我们构建了重大行政决策的五大程序制度，我们构建了行政执法的协商制度，等等，都非常好地让社会公众对行政权的行使有深度认知和信任。而《行政处罚法》修改的积极意义在于从深层次上保护行政相对人的合法权益、规范行政处罚，也在于建构行政处罚过程中行政主体与行政相对人的信任关系。社会公众最为担心的，就是来自各方面的侵害，包括以私权形式进行的侵害，也包括以公权形式进行的侵害。正因为如此，我国在法治体系构建中，就要求公权不能过度行使，更不能任性。应当说，罚款实施中的非理性化所刻画的就是罚款任性这样的命题。所谓罚款的任性，就是罚款的设定没有底线，罚款的实施没有底线等。《指导意见》无论在设定部分，还是在实施部分，都将没有底线的罚款情形作了列举规定。在监督部分则非常明确地要求罚款的实施要去任性化。例如《指导意见》要求罚款不能成为行政执法中最为常态的执法方式，就是要去常态化，不能成为行政执法的主流，就是要去主流化。其有意识地约束了罚款的任性。应当说明的是，《指导意见》在罚款的去任性化方面有很多非常巧妙和细微的制度设计：“县级以上地方人民政府司法行政部门要加强案卷评查等行政执法监督工作，对违法或者明显过罚不当的，要督促有关行政机关予以改正；对不及时改正的，要报请本级人民政府责令改正。拓宽监督渠道，建立行政执法监督与12345政务服务便民热线等监督渠道的信息共享工作机制。充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，促进行政复议案件繁简分流，依法纠正违法或者不当的罚款决定。对罚款决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，有关行政机关和财政部门要及时办理罚款退还等手续。”这些制度设计都使得罚款实施过程中行政主体与行政相对人要有理性的关系形式，行政主体与其他公权主体要有理性的关系形式。《指导意见》对于去任性化还有严格的处理手段：“要加强分析严判和指导监督，收集梳理高频投诉事项和网络舆情，对设定或者实施罚款中的典型违法问题予以及时通报和点名曝光，依法依规对相关人员给予处分。”